成都市村级集体经济发展情况调查

最近，市委政策研究室组织力量对我市村级集体经济发展的基本情况以及存在的问题进行调研，对全面深入推进城乡一体化进程中,发展壮大村级集体经济提出了对策建议。

一、我市村级集体经济发展的基本情况和类型

截至到去年底，全市村级集体资产规模达到了46.79亿元，比2002年的40.28亿元增长了16.16%。其中，村级集体资产规模最大的成华区达到了11.66亿元。调查表明，目前我市村级集体经济发展可以分为以下三种类型：

1、依托城镇化、工业化，村集体经济得到快速积累发展型。从80年代中期以来，通过利用征地补偿，兴建厂房铺面出租、创办村级集体企业等多种途径，运用股份合作制、租赁制、承包制等多种经营形式，发展壮大集体经济。比较典型的有成华、武侯、金牛区的近郊乡镇，双流的坝区乡镇以及彭州、新都工业实力较强的乡镇，上述6区县2008年村级集体资产总和达到了31.04亿元，占全市村级集体资产总和的66.33%。

其主要特点是：第一，主要分布在主城区附近的农村和工业实力较强的区（市）县的近郊，区位、交通、通讯等优势明显。第二，受主城区城市化进程加快以及工业快速发展的影响，土地价值增长较快，征地补偿收入成为了很多村级集体经济发展的“原始资本”。第三，市场经济的意识比较浓厚，能因地制宜，创造出很多集体经济发展的新模式。比如，金牛区的青杠村组建土地股份合作社，规模利用集体土地，发展集体经济；金牛区的古柏村通过自办企业、联营、入股等形式不断壮大集体经济，2008年村级集体经济纯收入达到522万元。第四，随着城市化进程的加快，这些区域正在或即将进行村转居，集体资产的妥善处置成为了当前最重要的问题。金牛、锦江、双流等地通过登记确权、清产核资、股份量化切实保护了农民对集体资产的权利，也为集体经济的持续发展奠定了良好基础。

2、立足农村经济不断积累发展型。这一类型主要集中在中、远郊区（市）县区位条件相对较好、经济实力相对较强的农业乡镇。其特点主要是：第一，具备基本的交通、通讯等基础设施条件；第二，通过农业产业结构调整，形成了一定的优势农产品，农业产业化发展较快；第三，有一定的山林、水电等可供开发利用的集体资源；第四，基层领导班子建设较好，具有组织带领群众发展集体经济的能力。第五，立足农业生产、农村现有资源，正不断丰富集体经济发展形式。比如，金堂县转龙镇大桥村通过“村企合一”的方式与农业产业化龙头企业金堂龙腾茧丝绸有限责任公司共谋发展，壮大集体经济；都江堰市的青城山镇、中兴镇等通过为土地流转提供优质、有偿的中介服务，在服务业主、促进流转的同时增加了集体收入；双流县胜利镇桂花村依托本村优质梨的种植，通过成立果蔬协会为农户提供产前、产中、产后服务，拓宽了集体经济收入来源。但出租集体果园、林地、房产都还是远郊区（市）县村级集体经济最重要的收入来源。第六，集体经济的规模普遍不大，村集体经济的年收入基本在3万元以下。

3、集体经济萎缩停滞型。中、远郊区（市）县的绝大多数村级集体经济发展均属于这种类型。主要特点是：第一，区位、交通优势不明显，在短期内不可能实现城市化；第二，集体经济发展缺乏物质基础；第三，村干部对发展集体经济的意义认识不清、缺乏发展集体经济的思路和办法；第四，村级集体经济收入一般在1万元以下或根本没有集体经济收入。

二、存在的主要问题

1、村级集体经济发展不平衡，资产分布地区差异大。2008年，全市20个区（市）县（包括高新区在内），村级集体资产规模排前10位的区（市）县村级集体资产总额达到了40.04亿元，占到了全市村级集体资产总额的85.6％。即使在同一个县，不同村集体经济发展情况也大不相同。双流县共239个自然村，无集体经营收益村有53个，占到总数的22.2%，而与主城相连白家镇近都村集体资产规模则超过4000万元，2008年村集体经济收入达427万元。

2、对发展村级集体经济认识不足。在调研中发现，在部分基层干部和群众中存在以下四种片面认识：一是片面理解以家庭联产承包责任制为主，统分结合的双层经营体制，思想上只有家庭承包经营这个层次，认为发展个体经济和私营经济才是大方向，发展集体经济不但没有意义，而且不合时宜。二是对发展集体经济有畏难情绪，有些地方在前些年因为各种因素导致部分村办企业经营不善、破产、关闭，而背上了一定数量的债务，一些基层干部怕字当头，求太平，求安稳的思想较重。三是认为有了一定规模的集体资产又怕说不清楚，怕老百姓对干部不信任，认为多一事不如少一事。四是一部分农户集体观念比较淡漠，个人主义的思想比较严重，不愿意承担义务和责任。

3、缺乏协调统一的推动农村集体经济发展的机制、体制。虽然成都市正在加紧制定出台《关于深化农村集体经济体制改革促进农村集体经济发展的意见》，但与目前我市村级集体经济发展的客观实际相比，与青岛、温州等东部城市对集体经济发展的规范化管理相比，仍然缺乏一套完整的覆盖全市的，涉及集体经济扶持，村级集体资产审计、管理、处置，集体经济组织注册登记、监督管理等多个方面的配套政策。同时，还缺乏一套全面推动集体经济发展的工作机制。

4、村级集体经济发展的物质条件薄弱。许多中远郊区（市）县的村受经济发展水平、区位、交通等条件的限制，集体经济积累一般比较薄弱，缺乏集体经济发展壮大的物质基础。部分村对过去留存下来的集体资产存在分光、吃光、用光的情况。很多地方由于缺乏对发展集体经济的预见，在第二轮土地承包过程中大都将集体土地分完殆尽，没能预留集体经济发展的必要资源。目前，部分区县对土地整理后新增的土地又再次分散到户，又丧失了促进集体经济发展、土地规模经营的重要机遇。

5、村级集体经济发展的人才匮乏。我市村集体资产的管理和运营的主体还基本上是村两委成员，总的来看，村两委成员的文化水平不高，懂经营、善管理、有公信力的人十分缺乏。此外，不少村的集体资产管理者（村两委成员）缺乏发展、意识创新意识和责任意识，满足现状，对如何进一步发展壮大村集体经济缺乏思路和办法。对已有的集体资产缺乏保值、增值的意识，坐吃山空。在调查中发现，有的村支部书记认为个人工资已由区县财政统一支付，没了任何压力，对于农村发展的各项工作基本处于“等、靠、要”的状态。

6、村集体资产的管理和运营缺乏有效的监督机制和激励机制。一部分集体经济实力较强的村虽然成立了多种形式的经济实体来管理村集体资产，但所有权和经营权基本没有分开，还是由两委在直接管理集体资产，村集体资产的管理缺乏效率。在村级财务制度方面，除一小部分村建立起了比较健全的会计电算化、会计代理制度、村级集体资产的预、决算制度、村级开支会审制度外，绝大多数地方的财务管理制度都不够科学，财会人员业务素质不高，变动频繁，更多的时候就是按着领导意图办，放弃了监督职能。村民理财小组受能力、精力的限制以及受聘于两委会等因素影响，监督作用难以发挥。这些制度设计中的缺陷，给少部分基层干部私吞、侵占集体资产留下了可趁之机，由此引发的村民集体上访事件，已经成为影响社会稳定的重要隐患之一。另一方面，对能够带领村民致富，能够发展壮大集体资产的能人缺少有效的激励办法，难以充分激发他们的聪明才智来为壮大集体经济出力。

7、对村集体资产的处置的指导和监督有待加强。在深入推进城乡一体化，加快推进村转居等各项工作中，原村社集体资产的处置问题显得十分敏感，涉及到老百姓的切身利益和社会稳定的大局。相关区（市）县出台了指导性意见，多数办法是可行的，但部分区（市）县出台的意见还比较原则，对实际操作的指导性还不够强。更重要的是，对资产处置过程缺乏一套有效的监督机制和办法，对村民合法利益的保护不够。在社情民意反映渠道不通畅的情况下，村集体资产处置中的矛盾和问题不能得到妥善、及时的解决。

三、充分认识发展壮大村级集体经济的重要意义

1、能有力地推动土地向规模经营集中。一是“村企合一”、“股田制”等多元化的集体经济发展模式，在符合国家相关法律规定、切实保护农民利益的原则下，有效的实现的土地资源的集约化利用。二是在巩固双层经营管理体制下，能够充分利用没有分散到户的集体土地，发展优势农产品种植（养殖），实现土地规模经营。三是集体经济组织通过为土地流转提供优质、有偿的中介服务，在扩大了集体经济收入来源的同时也能有效促进了土地向规模经营集中。

2、能有效解决农民就业和持续增收的问题。就业是民生之本，被征地农民就业、农村富余劳动力转移事关我市统筹城乡经济社会发展，深入推进城乡一体化，努力构建和谐成都的战略部署。通过项目带动、政策扶持等办法积极支持集体经济组织因地制宜的开展多种经营，能够开发更多就业岗位，为农民开辟多种收入来源渠道。金牛区的清水、淳风两个村利用“两个城市森林公园”项目，通过集体土地整体流转，尝试解决5400多失地农民的集中居住、非农就业和持续增收问题，预计三年后人均纯收入能提高3倍。双流县白家镇的近都村在确保集体经济可持续发展的基础上，去年每人从村集体经济中分得红利2000元。

3、有助于推动农村发展环境建设。村集体经济在农田水利建设、村容村貌改造、村道修补以及农村教育、医疗等发展环境建设方面发挥了积极作用。双流县近都村每年对9年制义务教育的补贴达到11万元，农村新型合作医疗农民缴费部分全部由村集体经济提供。特别是农村税费改革后农村发展环境建设资金压力进一步加大，某些区（市）县的农业乡镇，仅靠上级财政投入的农田水利建设资金还不足实际需要的5%，发展村集体经济将在一定程度上缓解财政资金不足的问题，推动农村发展环境建设。

4、能进一步夯实村基层民主政治建设的基础。村级集体经济发展是村一级基层民主政治建设的重要基础。特别是在农村税费改革以后，围绕加快农村村组管理体制改革、村委会职能转变、村支部书记差额直选等内容，加快村级集体经济发展有利于缓解村干部“手中没把米，唤鸡都不来”的尴尬，有利于回答新时期村干部该干什么、怎么干的问题，有利于加强村一级党组织的战斗堡垒作用，增强党的凝聚力和战斗力。

四、加快我市村级集体经济健康发展的对策建议

1、统一思想、形成支持农村集体经济发展的良好氛围。发展壮大村级集体经济，是党在农村执政的物质基础，是以家庭经营为基础的双层经营体制的物质基础，是确保农村长治久安的基础。同时，还要认识到在新形势下发展集体经济，只要遵循市场经济的客观规律，找准与我市城乡一体化战略的结合点，村集体经济是能有所作为的。各级各部门要把这项工作摆在重要议事日程上，制定切实有效的扶持政策。要加强新闻媒体的正面引导，为进一步发展壮大村集体经济创造良好的社会舆论环境。

2、积极引导和支持各区（市）县探索发展村级集体经济的途径。支持村集体经济发展必须因地制宜，分类指导。一是要用好土地资源，做好土地文章。可通过集体建设用地入股、联营等形式，依托县城、重点镇和工业集中发展区的建设、修建标准厂房、市场、仓储等二三产业载体，开展物业租赁经营，增加村集体收入。近郊村应该围绕城乡一体化战略进行旧村改造、土地整理和村庄整治，利用新增的土地搞好开发。远郊村也可以以投资形式开展土地整理，增加有效耕地面积，从而获得建设用地折抵指标，并可将自用有余的有偿与其它地区调剂使用，增加村集体经济收入。二是充分利用一切可以利用的资源。积极发展效益农业、观光农业，要充分利用本地旅游资源，开辟村级集体经济增收渠道。三是积极拓展有偿服务业务。如为土地流转、农产品销售提供优质的中介服务等。四是要充分发挥资金优势，开展多种经营。资金充足的村要积极尝试通过参股、合资等形式与其它所有制经济合作，开展多种经营。

3、加快集体资产管理体制改革，进一步完善集体经济管理制度。一是完善集体经济管理制度。在全市范围内，建立起一套统一的涉及村集体资产的管理、审计、处置等内容的具体管理办法，配套有关集体经济组织的成立、登记注册等内容的各项政策。二是加快村集体经济的产权制度改革，建立符合市场经济要求的村级集体经济运行机制。这套机制可以包括如下内容：（1）根据“村企”分开的原则，建立代表全村农民利益的社区性财团型的村集体经济组织。（2）进行资产量化。要对村集体资产进行清产核资，并将集体资产以股份的形式部分量化到村民，一般可设“集体股、个人股、机动股”三种股权。（3）明确公司在村集体经济运营中管理主体地位。在公司的经营过程中可根据企业发展需要，向外聘请经理人员参与管理，解决经营者的素质问题。（4）明确党组织的地位。量化的占较大比例的集体股股份应由该村党支部来代表。（5）明确村委会的职能。村委会应该主要从事村公益事业的发展工作。（6）建立激励机制。可以在机动股中提取一部分，采用期权的形式作为经营者的激励。（7）完善监督机制。以村民为主成立监事会，对集体资产的运营情况进行监督。

4、制定出台加快村级集体经济发展的有关政策和办法。要加快村集体经济发展一方面是要加大对“空壳村”的扶植力度，增强村集体经济的“造血”功能，另一方面，要积极支持经济强村集体经济的持续发展。一是在水电、公路、隧道等有偿使用的基础设施建设项目的投资上，可以对“空壳村”进行政策倾斜，按一定的标准将股权发放给村集体，使其每年有较为稳定的收入。在其股金来源上，可考虑与各种扶贫资金、支农性贴息贷款进行捆绑，从中拿出一部分作为项目股金。二是在县（市、区）或乡（镇）的行政辖区内，在区位条件较好的地方给贫困村异地置换一定数量的非农建设用地，用于建造工商用房，其产权归建房的经济薄弱村或贫困村所有，用以出租获取稳定收入。三是筹建欠发达地区村级集体经济发展基金，对集体经济收入不足万元的村，给予适当补助，帮助发展农业产业化项目。四是将集体经济组织纳入市中小企业贷款担保体系，给予贷款担保支持。五是在集体经济组织在注册资金、经营范围、项目审批方面降低门槛，简化手续。六是对村集体经济发展给予人才支持。