关于对治理公路“三乱”工作的探讨

关于对治理公路“三乱”工作的探讨

自90年12月国务院纠风办成立以来，公路“三乱”作为各级纠风部门专项治理工作之一，取得了明显效果。行政执法部门乱上路的情况已基本遏制，规范的执法主体，规范的执法程序，规范的票据使用等执法模式已基本形成。特别是行政许可法颁布后，各涉路执法部门，以建立法制型执法队伍为契机，全面规范执法行为，公路“三乱”行为得到了有效遏制，为地方经济建设提供了有力保障。但是，随着治理工作的继续深入，发生公路“三乱”行为的一些深层次矛盾逐渐显露出来，给治理工作带来诸多不便。因此，笔者认为从深层次探讨治理公路“三乱”的体制制度、机制存在问题，进而提出有针对性的意见和建议，对巩固治理公路“三乱”成果，保证公路畅通，服务经济建设有其积极的意义。
一、目前治理公路“三乱”的现状
－－市地处河南省西北部，与山西省部分地市相邻，是晋煤外运的主要通道，也是公路“三乱”的易发、高发地区。多年来，在省纠风办的指导下－－市纠风办始终把治理公路“三乱”工作作为纠风工作的重中之重，从严治理，经过消防式、高压式、源头式三个治理周期，公路“三乱”的现象基本得到遏制，源头治理的工作已初步展开，为地域经济的发展提供了良好的通行环境。
（一）“消防式”治理期
1999年前后，由于受部门利益的影响，各行政执法部门都把上路执法作为最快捷、有效的执法手段。公路“三乱”行为普遍发生。一是行政执法部门乱上路。工商、卫生、煤炭管理、技术监督、烟草、建设等部门都以行政执法为由，在公路上设卡查车收费。二是涉路部门内部乱上路。如公安系统除交警队外，公安派出所、刑警队、治安队也以检查为名上路拦查车辆。交通系统除规费稽查队外，运管所、地道所、路政管理等也在路上设卡查车，收取费用。一段时间内，公路成了各部门、各单位执法的场所，公路的畅通受到严重阻碍，对此人民群众反映也十分强烈。如1999年8月，市纠风办在1个小时内，3公里的路段上，就连续查处6起公路“三乱”行为。但是，由于缺乏固定的治理网络和责任追究力度，作为当时的纠风办，只能集中所有的人力、物力，像消防队员一样，哪里发生公路“三乱”就奔向哪里。这种“消防式”治理方式，虽然也处理了一批涉案人员，但由于没有形成高压治理的氛围，对遏制公路“三乱”行为没有起到根本的作用。
（二）“高压式”治理时期
2001年春节过后，市委、市政府为了推动焦作市经济的快速发展，在全市范围内，开展治理经济发展环境工作，对各种乱收费上、乱罚款、乱摊派行为进行重点治理。市委明确规定，凡发生乱收费、乱罚款、乱摊派行为的，不论其金额多少，一律从重处罚。一是当事人一律就地免职，无职务的停薪待岗；二是向上追究领导责任三级；三是罚款2万元，奖励举报人，并通过新闻媒体公开曝光。这种“高压”治理的方式在全市引起强烈振动。各涉路部门为确保自己单位明誉、地位不受影响，从严管理队伍，自觉治理公路“三乱”行为。市工商局率先在全系统发出“饿死不上路”的承诺；市质量技术监督局在全系统大会上强调“执法行为在源头”；市交通局、公安局分别向本系统下达了“确保零违纪”的指令。部分县市交警队为保证“零违纪”的实现，把合同制民警统一收回到县市城区内执勤；市建委把城管局的执法行为严格控制在城区道路以内；市卫生局、烟草局把执法行为向源头延伸。实行源头管理。各涉路部门自觉地把规范执法行为作为本部门的行为规范。个别涉路部门甚至宁愿放弃执法机会，也不愿在公路上行使执法权。在自我加压、自我整顿的同时，各县市区也以纠风办为主成立了“治乱”案件组，不分昼夜，明查暗访，严格按照市委、市政府的要求，从严查处“三乱”行为。至此，公路“三乱”得到了全面遏制，公路通行情况全面好转，公路“三乱”发案率全面下降。在2001年到2008年在－－市公布的42起违纪案件中，只有－－木材检查站违规执法案属公路“三乱”行为被查纠，交通、公安等主要上路部门未发生违规执法行为。
（三）源头治理初期
在以“高压”态势治理公路“三乱”的同时，市纠风办清醒地认识到，“高压”治理的效果是显著的，但这种效果的基础十分脆弱，一旦压力减弱，公路“三乱’情况就会全面反弹。为此，从2002年起，我们采取多种措施，加强源头治理公路“三乱”工作，规范上路执法行为。一是与市法制办、财政局共同开展了清理执收、执罚证的活动。全市500余名合同民警的执收执罚公务证件被依法收回，规范了执法主体；二是在全市开展了“依法执法、文明执法”大讨论活动，明确提出“执法不规范”也属公路“三乱”行为。要求涉路执法部门认真研究新形势下源头执法的新思路、新办法。市交通局运管系统制定了“分片包干”入户征收运管费的办法；市公安局交警支队结合焦作实际，建立了客车源头化管理办公室，与各客运公司签订了安全行车协议，定期对客车司机的行车日志和客车安全情况进行检查，减少路查数量。同时，为保证执法主体的合法性，中站区、马村区解除了40多名合同制民警的使用合同；三是市公路局路桥处，每年都向社会公布全市各收费站点的收费依据公开承诺，收费员挂牌上岗，全面推行“阳光收费”；市公路局路政支队，对全市6个超限监控室的260名人员集中考核，择优上岗，全市轮岗；四是加大培训力度，提高执法队伍素质。市交通局利用“假如我是车户”大讨论，集中军训，轮流培训等载体，对全体执法人员进行法制教育；市公安局利用公安干校学习基地，对全体交警进行全员轮流培训活动。通过培训全体涉路执法人员的素质有了很大提高，现在，一个文明执法，依法执法、规范执法的氛围在焦作已基本形成。
虽然我们采取了多种措施，遏制公路“三乱”现象的反弹和发生，也取得了一定的效果，但是因为体制、机制、制度方面的原因，从源头上治理公路“三乱”的深层次问题没有解决，执法不规范行为还时有发生，因此，深入研究从源头治理公路“三乱”的方式，方法是摆在我们面前的一个新的课题。
二、目前治理公路“三乱”中存在的问题
（一）治理公路“三乱”体制机制方面
1、多家牵头，力量分散，治理力度、效果呈不均衡状态。按照国纠办的工作部署，治理公路“三乱”的牵头部门分别为交通系统、公安系统、林业系统。在地方政府的管理中，三个牵头部门属三个并列的行政管理机构，隶属于不同的政府领导管辖。无论是其中的那一个部门牵头，来治理其他部门的公路“三乱”行为，从行政管理的角度讲，都是行不通的。由此，形成了治理工作“各扫门前雪”的局面，治理效果达不到全市、全省、乃至全国统一的标准。
2、行政规格的差异，给监督工作造成困难。随着党中央、国务院对公安工作的重视，公安队伍的行政规格被全面提升。这种行政规格升格一般以两种方式出现。一是地区行政副职兼公安部门一把手；另一种是公安部门一把手行政级别被提升为相当于地区行政副职。无论是哪一种情况，都给纠风部门的监督、协调、案件处理带来不便。一个地区政府下设的纠风部门，监督政府副职或相当于副职管理的部门，在行政许可上是行不通的，更何况查处公路“三乱”案件，追究“一把手”的领导责任，在干部管理权限上，也是不允许的。
3、多元化的管理体制诱发公路“三乱”。一是车辆管理多元化，增加车主负担。经我们调查，一辆正常营运货车的管理部门共有8个。分别是公安交警队、车管所，交通系统路政、运管、养路费征稽查，另外还有国税局，工商管理，保险公司等。随车证件10个。分别是驾驶证、行车证、车购税、凭本、养路费证、运管费证、司机从业资格证、车辆等级评定资质证本、路单、保险卡、工商营业执照。路面上对行驶的车辆拥有管理权的部门3个。分别是交警队、路政管理、养路费稽查，这种多层次的管理模式，增加了车主、司机负担，加大了营运成本，使广大车主、司机怨声载道，同时，也是诱发车辆超载主要原因。二是收费主体多元化，造成重复收费。车辆、车主、司机在取得上述证件时，要8到个管理部门缴纳一定的费用，大约每吨每月250－300元不等。对此车主苦不堪言，而且行驶过程中还要缴纳过路、过桥费用。在这些费用中，有的被司机认为是重复收费。如，行车证、司机从业资格证的收费，养路费和过桥过路费的收费等。他们认为在上路行驶前，已经按照国家规定购买了养路费，但行驶过程中还要买过桥费、过路费，难道养路费的使用范围不包括所有路桥。
（二）政策、法规、条例方面
1、部分政策法规处罚标准空间过大，造成执法人员随意使用裁量权，由此引起被执法者的不满。如：《中华人民共和国公路法》中第七十六条规定“有下列违法行为之一的，可以处三万元以下罚款”，交通安全法中，类似的规定更多。如第89条的5-50元，第90条的20－200元，第91条的50－2000元，第92条500－2000元不等。这些空间过大的处罚标准，给执法者带来了随意执法的空间和权限，亵渎了法规的严肃性。特别是2008年，新的交通安全法实施后，个别省部级领导，单纯追求部门工作效果，下达了“以最高罚款标准为执法标准的”口头指令，一段时间内，各地交警部门罚款额度上升，人民群众投诉不断，在社会上造也了负面影响。
2、政策法规互相冲突，使被执法者无所适从。自全国治理双超工作开展以来，关于超载的标准问题突出表现出来。按照国家八部委的治超要求，载重车辆的载重标准每轴10吨（包括自重），而养路费、计重收费的标准则是由省交通厅有关部门制成软件后，安装到各地收费的计算机系统中，收费员也说不清使用的标准，但据司机反映，这两种收费标准不统一；公安局交警则是以行车证上核定的吨位认定超载行为，由此一辆载重货车是否超载就有了4个不同的认定标准，缺乏执法的严肃性。
（三）涉路人员的管理方面
1、县市财政投入滞后，大量合同警靠罚款返还生存。在经济高速发展的同时，公路建设迅猛发展。据统计，截止2000年底，焦作市总人口达330多万，拥有各类机动车55万辆，在册驾驶员90多万名；全市公路里程达3228.6公里，相当于1997年的1.68倍。其中市、县市城区道路130公里，主干道路42条；全市共有国道一条，省道10条，总里程583公里。另有景区专线6条，总里程为169公里，－－高速、－－高速、－－高速3条高速总里程达200公里。维持这些国道、省道、市道及城区道路的交通秩序需要大量的交警，而－－市全市共有交警776人，六县四区仅有正式交警280人，根本不能完成目前的交通管理任务，在无奈的情况下，各县市区不得不雇用大量的合同警来补充警力的缺乏，日益繁重的交通秩序管理工作。据统计，全市共聘用合同警765人，其中六县市聘用708人，按照有关政策，财政只供给正式干警，按照每个合同警年消费1.5万元计算，每年需1147.5万元。这些合同警的工资、福利等只有靠罚款返还来维持。以－－、－－两县市为例－－县实有交警146人，其中正式干警仅有35人，全部靠自收自支。2008年，该县交警共计交通管理收费、罚没收入615万元，财政返还615万元；－－市交警队实有干警147人，其中正式干警仅有37人，财政直接供给实有22人。2008年，－－市交通管理收费、罚没收入666万元，财政返还557万元，。这些返还款项全部用于交警队的正常支出和合同警的工资，远远达不到正常工作的要求。
2、交通队伍编制失控，大量人员靠规费返还发放工资。受各种客观因素的影响，目前我市交通系统队伍庞大，远远超出了交通行政管理所需人数，且工资待遇全靠各种规费返还维持，多收、多发、少收、少发。如－－县交通公路系统共计1369人，其中在编人数1062人，编外人员307人，全部靠规费和上级拨付工资保障；－－市交通公路系统共计人员758人，在编人数444人，编外人员119人。其中财政支付工资的仅有17人，其余741人同样也靠上级拨付，运输管理费，拖养费等收费返还，支付工资。因此造成交通系统加大收费力度，诱发公路“三乱”。
（四）基层工作人员素质较差，不适应市场经济下交通管理
中国加入世贸组织后，建立法制型政府，是当前各级人民政府的重大事项之一。但是受封建思想、计划经济的影响，我们的执法部门、执法人员或多或少地存在着滥用权力、素质低下、特权思想严重等问题，主要表现在：
1、滥用执法权限。2008年，新的《交通安全法》实施之机，全省公安系统连三个月借新法施行搞集中行动，并在一定时间内规定，凡违章车辆一律按上限处罚。－－市在2008年6月，仅对一辆严重超载车辆处以1900元的罚款，就引起社会极大不满，多数司机问我们，交警这样干是为了纠章还是为了罚款。在交通规费稽查过程中，一部分被查车辆如把漏费和滞纳金交齐约9000元左右，但经物价局对该车定价时，一辆车最高卖价只不过4000－5000元左右，所以部分被扣车辆干脆不交费和罚款，放弃车辆所有权，激化执法与被执法的矛盾。
2、素质低下，执法不规范。执法队伍的素质高低，直接决定了执法的质量。但是部分涉路执法人员素质较差，主要表现在：一是公安、交通一线执法工作人员文化素质比较低。－－市交警系统共有执法人员1232名，第一学历大专以上的仅有232人，占总人数的19%，中专以上学历215人，占总数的17%，高中以下学历785人，占总警力的64%。交通系统各项比例虽然高于交警系统，但仍不能达到文明执法、依法执法的要求。仅以四个县市的交通公路系统为例。四县市交通公路系统合计人员3553人。其中本科学历94人，占总人数的2.6%，专科学历906人，占总人数的25.5%，，中专学历558人，占总人数的15.7%，高中以下学历，占总人数的56.2%。在这两个系统中，高学历的人员大都留在机关作文秘、人事、政工等工作，而真正工作在执法一线的工作人员学历高中以下的占90%左右；二是对一线执法人员培训不够，业务素质比较低。由于多年来客观形成的原因，一线执法人员上路执法时间每天都超过8个小时，交警队每逢节假日，更是24小时值班，每天工作时间都超过12个小时，如此大的工作量，挤占了大量的业务学习时间，提高素质几乎成了一句空话；三是精神压力过大，造成执法粗暴，执法单据填写不规范。在巨大的工作和各种规定，要求的压力下，执法人员的精神心理状态始终处于高度紧张中，执法粗暴，简化程序，处罚单据，字迹了草的事不可避免的时常发生。不向违章司机解释违章原因，不实行告知程序，填写过的单子司机看不懂，过后自己也看不懂等执法不规范行为成了治理公路“三乱”中的固疾。
4、特权思想严重，执法违法行为在交通、公安行业普遍存在，引发社会的不满。一是公安车辆不遵守交通安全法的行为较多，警车闯红灯、走逆行、压黄线等问题随处可见，引发司机的心理不平衡；二是大型公路施工车辆，受交通系统内部的保护，漏交规费的现象大量存在，同样也引发了交费车主的不满；三是小部分执法人员以言代法，罚态度款；四是部分地区主要领导实行地方保护主义，对本地区企业的原料、产品进出实行地方保护，导致执法者知法违法，同样也引起了其它车主和司机的不满，是造成超载罚款、再超载恶性循环的主要因素之一。
综上所述，无论是客观的，还是主观的原因，都是诱发公路“三乱”的直接和间接因素，这些深层次予盾如不加以认真解决，公路“三乱”就不可能达到长治久安，地区经济，甚至全国经济的发展就会受到阻碍。
三、建议和意见
加快立法步伐，制止公路“三乱”。公路“三乱”的根源在于政出多门，其实质就在于许多行政规章，地方性法规和国家法律发生冲突，许多部门和地方以部门行政规章和地方性法规为依据，违规上路乱设卡、乱查车、乱罚款，这是公路“三乱”的根源所在。因此建议:
（一）在体制汉、法规上
1、成立统一的管理机构，整合管理职能。国家应对多元化的公路管理和收费体制进行全面整顿，把对车辆的各种证件颁发、收费纳入一个统一的管理部门，实行阳光作业，减轻车辆营运负担。
2、合并重复职能，减少车辆营运的行政许可。如，把驾驶证和驾驶员职业资格证合二为一；把公安交警的车辆年检和交通系统的二级维护合二为一，减轻车主的费用负担。
3、整合人力资源，解决公安警力不足，交通严重超编的问题，从源头上治理靠罚款返还、规费返还养人的畸形管理模式。
（二）积极推进税费改革，开征燃油税
目前我国对上路运行的车辆规费征收制度很不科学，在实践中也存在一定的弊端，一方面是规费项目较多，群众负担加重；另一方面是漏洞较大，欠费、逃费现象较为严重，再加上一些人为因素，执法人员暗箱操作，徇私舞弊少征或不征的，使国家税费流失较大。鉴于这些实际情况，建议有关部门积极推进税费改革，借鉴国外成功经验实行费改税，取消不合理收费项目，统一开征燃油税，既能对纳税人做到客观公正，又能节约国家行政资源，同时又能最大限度地防止国家税收流失。
（三）做好宣传教育工作，增强群众自觉纳税（缴费）意识
道路运输营理执法部门应做好日常管理工作，深入田间场院及车辆运管场所，积极宣传有关法律法规，向群众讲清国家税费是“取之于民，用之于民”的道理，在加强管理的同时，积极做好服务工作，强化公仆意识，提供便民措施，变被动追缴税费为群众自觉纳税或主动缴费。
（四）加强管理，提高执法人员素质
“打铁须得自身硬”。执法人员自身素质直接影响到执法行为的效果，道路管理执法部门应加强对执法人员的教育培训工作，教育广大执法人员努力实践“三个代表”重要思想，树立全心全意为人民服务意识。同时，认真学习有关法律法规及业务知识，不断提高自身政治素质和执法水平，做到文明执法，热情服务，努力做好规费征收工作。